【摘要】
制度用于调节社会各种关系，是国家治理的重要资源。制度构成体系，能够最大限度地发挥制度的作用。党的十九届四中全会的战略思想跨越了制度建设的阶段，实现了向制度体系建构发展的思想飞跃；中国特色社会主义制度13个方面显著优势的提炼概括，体现了党中央的认识从制度某方面优势到整体优势的思想飞跃；中国特色社会主义制度优势最大程度地转化为国家治理效能，体现了党中央的认识从制度优势到治理效能的思想飞跃。
在政治学的相关理论研究中，制度更多地被作为文明创造、路径依赖和行为规范进行阐述，少有从资源角度加以研究的。事实上，制度用于调节社会各种关系，是国家治理的一种重要资源。党的十九届四中全会把制度建设和国家治理紧密联系起来，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署，具有重大战略意义。其理论创新可以从制度认识的三个思想飞跃上加以把握。这是广西环江毛南族自治县城西移民安置区（2020年5月14日摄，无人机照片）。毛南族是我国28个人口较少民族之一，广西壮族自治区环江县是国家扶贫开发工作重点县，也是全国唯一的毛南族自治县，全县有毛南族6.45万人，占全国毛南族总人口的约70%。2019年底，环江县贫困发生率降至1.48%。2020年5月，环江县退出贫困县序列。综合全国毛南族脱贫情况，毛南族已实现整族脱贫。新华社记者 陆波岸 摄人类社会的发展史也可以说是一部制度发展史，奴隶制度、封建制度、资本主义制度、社会主义制度构成社会制度历史的演进历程，就连原始社会也有相关的制度规范（广义理解上，制度既为成文规定，也包括不成文的规范）。不同的制度构成不同的文明，各种不同历史方位上和不同性质的社会以各自的制度形式维系正常的运转，一旦制度遭到破坏，国家就会陷入混乱甚至崩溃。中华人民共和国成立后，我们党领导社会主义建设，制度建设贯穿于全部实践之中。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，明确了我国国体和政体，形成了我国社会主义制度最初规范。1956年生产资料所有制改造顺利完成，建立起社会主义制度。改革开放新时期党中央领导人民在创新实践中形成了中国特色社会主义制度。一脉相承的制度探索伴随着与时俱进的制度发展。在制度探索、制度演变、制度创新的实践中收获了一系列制度成果，为新中国70年来党领导人民创造世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了强有力的制度保证。制度建设的实践是制度思想认识深化的源泉，我们党正是在制度建设持之以恒的实践中不断提升思想认识的水平。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆到更加突出的位置，党内法规制定和颁布、国家法律法规修订和出台进入密集期，不仅为加强制度建设创造了新鲜经验，而且推动着制度认识实现思想飞跃。这个飞跃表现为从制度建设向制度体系建构的认识升华。国家制度涉及方方面面，中国特色社会主义制度包含的内容十分丰富，各个领域各个方面各个环节上的制度需要一项项地建立。但是，光有制度建设是不够的，各项制度只有构成体系，才能最大限度地发挥制度的作用。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），安排13个部分明确各项制度建设的要求和任务，体现的就是中国特色社会主义制度体系建构的总框架。《决定》中对各领域各方面各环节提出的制度建设也体现了体系建构的要求，都按照体系建构要求提出制度建设任务，从而构成各领域各方面各环节制度体系建构的分框架。这就表明，党中央的战略思想跨越了制度建设的阶段，实现了向制度体系建构发展的思想飞跃。2020年5月20日，农民在河南汝南鑫芳生态农业园分拣车间工作。河南省汝南县通过“政府+龙头企业+村级集体经济+贫困户”的带贫模式，为脱贫攻坚提供扎实的产业支撑。通过企业的带动，目前全县165个村与有关农业企业签订合作协议，通过集体收益分红的方式带动脱贫4752户，为农民带来增收致富。新华社记者朱祥摄制度优势是一个比较研究的话语，在制度构成上仅仅是我有你无，那只是制度特色，而不能称制度优势。制度比较只有在效能发挥程度的差别上才显示是否具有优势，同时，制度比较不仅要看某个方面的优势，更重要的是看整体上的优势；制度比较不能只看短暂的一时优势，更要从过程中看优势的持续性。制度比较优势不是主观臆断，国家发展的事实可以验证制度优势。社会主义和资本主义的制度比较，要放到历史视域下加以审视。人类社会进步的足迹证明，资本主义制度曾以创造巨大生产力的显著优势战胜了封建主义制度，推动了世界文明的发展。马克思对资本主义制度的贡献作出了很高评价，但是，他通过对资本主义社会的透彻剖析，认为以私有制为根基的资本主义社会必然导致贫富两极分化、生产无政府状态以及资本和劳动阶级激烈对抗的社会矛盾，而资本主义社会无法通过自身制度来解决这些矛盾，因此，社会主义制度必然取代资本主义制度。按照马克思的分析逻辑，社会主义是建立在生产力充分发展基础上的制度形态，其制度优越性不言而喻。然而，世界上社会主义实践并没有完全按照马克思的分析逻辑发生，无论是苏联、中国还是东欧的社会主义国家，都是经济文化落后、生产力不发达的穷国家。这就引出了社会主义与资本主义制度优势比较的实际问题。列宁和斯大林在领导苏联社会主义建设中明确提出“赶超战略”。1956年8月30日，毛泽东同志还指出，如果搞社会主义还不能超过美国，那就要从地球上开除“球籍”。可见，社会主义制度具有优越性是共产党人认定的道理。改革开放后，邓小平同志从有利于形成共同思想基础、有利于发展民主政治、有利于选拔优秀人才、有利于集中力量办大事等多个方面阐述社会主义制度的优越性，而强调最多的是有利于解放和发展生产力。“社会主义制度优于资本主义制度。这要表现在许多方面，但首先要表现在经济发展的速度和效果方面。”在生产力还处于不发达的情况下，邓小平同志把社会主义制度优越性的重点放在经济发展角度上具有合理性。党的十九届四中全会第一次系统全面地从13个方面提炼概括了中国特色社会主义制度显著优势，是理论创新的重大成果。这说明，中国特色社会主义制度优势具有整体性，不是靠哪一个方面在发挥作用，制度优势不局限于某个方面。从13个显著优势的内容看，作用范围十分广泛，影响力分布各个方面，“是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据”。因此，中国特色社会主义制度优越性不能分割开来看，一个个优势构成整体优势，整体优势才彰显中国特色社会主义制度的强大生命力。党领导人民创造的两大奇迹，正是中国特色社会主义制度整体优势的系统集成。由此而言，党的十九届四中全会关于中国特色社会主义制度13个方面显著优势的提炼概括，体现了党中央的认识从制度某方面优势到整体优势的思想飞跃。这是大化瑶族自治县七百弄乡弄合村弄根屯在进行危房改造和修建进屯路（2020年5月13日摄，无人机照片）。广西大化瑶族自治县七百弄片区，地处滇黔桂石漠化地带，是我国14个集中连片贫困地区之一。随着精准扶贫深入推进，七百弄片区各族人民生活发生大改变。大化瑶族自治县统计显示，经过5年艰苦奋斗，全县新建、改扩建并升级硬化屯级道路1370条，总里程2000多公里，实现村村通水泥路，109个建制村通客车，解决了2.88万户贫困户11.25万人行路难问题。新华社记者 曹祎铭 摄社会主义制度具有优势符合马克思主义理论逻辑，但是，理论逻辑必须得到实践逻辑的验证。无论是其他社会主义国家的实践，还是中国社会主义的实践，并不是任何时候都在发展中彰显了社会主义制度优越性，其间也有遭遇挫折或陷入迷惑的情况发生。从改革开放开始，到中国特色社会主义进入新时代，中国的实践以雄辩的事实证明了社会主义制度具有无比的优越性。以往强调社会主义制度优势，侧重阐述它的特征，缺少对其效能的论述，也没有与国家治理直接相联系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导治国理政，一个重大创新就是把制度建设与国家治理紧密地联系起来。2013年党的十八届三中全会聚焦全面深化改革，首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的任务，并把它与“完善和发展中国特色社会主义制度”相联系形成总目标，从而使制度建设与国家治理的逻辑关系清晰起来。从形式上看，党的十九届四中全会议程的主题虽然基本延续了党的十八届三中全会关于全面深化改革总目标的表述，但却不是简单的重复，而是历史逻辑一脉相承基础上的接续递进。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“以改革为主线，突出全面深化改革新举措”。党的十九届四中全会通过的《决定》突出以推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，突出制度建设这条主线，两次全会侧重点不一样。党的十九届四中全会《决定》和习近平总书记关于《决定》的说明都指出，必须把中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能，这是党的十九届四中全会的重要精神。中国特色社会主义制度优势就是国家治理优势。制度是一种刚性的规范，在国家治理中发挥着统一思想、调节关系、规范遵循、建立秩序、推动发展、整合利益、维护稳定等多方面的功能，是国家健康发展的保证。作为一项庞大的工程，国家治理是一个综合概念，这就意味着全面性、系统性、配套性、协调性的制度体系建构是国家治理有序开展的内在要求。中国特色社会主义制度有没有优势、制度优势显著不显著，必须落实到国家治理效能的结果上。中国特色社会主义制度优越性表明它是一种优质资源，把资源效用最大化，就要使制度优势最大化。党的十九届四中全会按照坚持和完善根本制度、基本制度、重要制度的要求作出全面部署，并提出丰富和完善各种体制机制和具体制度，就是要使中国特色社会主义制度优势最大程度地转化为国家治理效能，体现了党中央的认识从制度优势到治理效能的思想飞跃。
作者：齐卫平，华东师范大学终身教授
文章来源：《前线》杂志2020年第5期，原标题“发挥制度资源作用 提升国家治理效能”
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